从上世纪80年代中期开始，我国政府在农村开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发。总体上看，扶贫开发的成效是非常显著的，获得国际社会的广泛认可。然而，我国扶贫实践中存在的问题也非常多，包括严重依赖外部资源输入，贫困村和贫困户的内生发展能力始终没有培育出来，扶贫资源被村干部等群体垄断，难以到达真正的贫困户。

针对这些问题，当前新一轮扶贫攻坚突出“精准扶贫”，提出要把扶贫对象精准到户，因人因户施策，确保实现真扶贫和扶真贫。精准扶贫的理念是先进的，实践中落实情况如何，能否克服以往扶贫模式中存在的各种弊端，是一个值得关注的问题。

一、精准扶贫很热闹，贫困户却不知情

近两年，笔者所在的研究团队持续关注农村社会治理和精准扶贫问题。调研发现，当前的精准扶贫实践中，投入了大量的人力物力财力，取得了明显的成效，现有标准下的农村贫困人口如期实现脱贫有坚强的保障。然而，各地的精准扶贫实践中也存在一些乱象。

1.贫困户认定过程易引发矛盾

精准扶贫的首要任务是精准确定贫困户。我国贫困人口数量的确定，是统计部门根据国家贫困标准，采取抽样调查的方式进行估算。而在扶贫开发过程中，贫困户的具体认定，则由县乡两级政府扶贫部门和村委会进行识别。

虽然标准和程序都已经明确，可在现实生活中，由于家庭收入状况属于个人隐私，贫困户的确定非常困难。所以滋生了好多腐败现象，开着洋车住洋房，手里却拿着贫困款，这种现象很多。

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2.村长权利大，村民意见大

除了客观指标上的困难以外，贫困户的认定也受到多种主观因素的影响。村干部在贫困户指标分配上拥有较大的裁量权。在调研中，一些基层扶贫干部坦言，贫困户的指标并不是给了那些最贫困的家庭，因为最贫困的家庭，往往是多种致贫因素叠加在一起，脱贫的难度很大。

因此，基层干部在政策实践中更愿意帮扶那些有可能脱贫的贫困户。由于贫困户的政策“含金量”很高，农民争相申请贫困户资格，贫困富裕程度相差不大的农民，有的家庭被评上“贫困户”，有些没有被评上，没有被评上的难免产生心里落差，对干部心存不满，也会破坏农村社会的团结。

3.多数产业扶贫项目大搞形式主义

S省C村属于革命老区，又是原省委书记的对口扶贫点，因此获得各种扶贫资源的集中投放。某省属大型国有企业投资2000多万，在C村建设了现代化的蔬菜大棚。该企业对外宣传是通过现代农业产业的发展来吸纳农民就业，帮助贫困户脱贫，但当地村民却向我们反映，工程建设过程中没有使用一个本村劳动力，工程建成之后也没有雇佣一个本村人口。

并且，这样一个从天而降的大型扶贫项目，严重背离当地实际情况。温室蔬菜种植用水量很大，而C村属于黄土高原，水资源十分短缺。当地也没有蔬菜种植的传统，农民更没有种植温室大棚的技术和经验。

该村也不靠近销售市场，产品销路很成问题。显然，这只是一个形象工程。更尴尬的是，项目建成后，原省委书记调走了，该国企本身也严重亏损，没有兴趣和能力继续支持这一项目，C村现代农业产业园成了鸡肋。

4.国家直接面对分散的小农户，交易成本极高，扶贫政策难以精准对接贫困户

分田到户后，农业生产又重新回到了一家一户为单位的个体小农经济生产组织形式。虽然国家也在致力于推动农民的组织化，但效果却并不理想。特别是在贫困地区，农村基层党组织软弱涣散，党员严重老化；农村青壮年人口大量流失，农村空心化严重，村民自治组织有名无实；农村集体经济已经空壳化，所谓的集体经济组织早已名存实亡；

近年来国家推动的农民专业合作组织也很不理想，绝大多数被大户控制，成为套取国家补贴的假合作社。整体来看，当代中国农民的组织化水平很低，呈现原子化状态。在实践中，乡镇基层政府不得不依赖乡村社会中的能人、富人等精英作为代理人，来完成上级政府下达的各项任务。在这个过程中默认地方精英从中谋利。

5.小农户难以对接大市场，贫困户发展特色产业获得成功的机会微乎其微

上世纪80年代初，农村的市场化改革刚刚启动的时候，市场竞争还不是很充分，包括农副产品在内的社会消费品整体上还处在短缺状态，农户作为市场经营主体，根据市场需求情况调整生产经营结构，从事专业化的种植或养殖，还能取得不错的经济效益。

这一时期的市场化改革是一种解放的力量，激发了农村社会的活力。然而，到1980年代后期，小农户与大市场之间的矛盾就已经开始暴露出来，个体农户很难适应市场的波动，农民增产不增收的问题就已经凸显。

到1990年代，小农经济就已经开始破产，三农问题逐渐浮现。正是小农经济的破产，农村找不到出路，推动了农村劳动力向城市大规模转移，形成了波澜壮阔的民工潮。

过去三十多年的工业化和城市化过程中，偏远地区农村青壮年劳动力大量转移到城市。时至今日，在中西部的广大农村地区，凡是能够适应劳动力市场竞争，有条件转移到城市的人口，基本上都已经转移了，大量农村已经成了空心村，留守在农村的人口，多是中老年人，难以适应城市的竞争，或者本来就是城市竞争中的失败者。

农村中的贫困户，更是弱势中的弱势。他们有的是因为身体有残疾或体弱多病，有的是因为教育水平低，头脑不灵活，总之，这些人在市场经济中缺乏竞争力。扶贫干部鼓励他们在农村创业，发展特色产业，似乎养几头土猪、几只山羊，就地就能把钱赚了。这些听起来很好的项目，市场前景根本不行。

6.在项目制绩效考核压力下，扶贫干部更愿意和乡村精英合作，形成分利联盟。

确保7000多万贫困人口到2020年如期全部脱贫，是全面建成小康社会的底线目标，是一项必须完成的重大政治任务。很多地方都把贫困户的脱贫与官员的职位晋升直接挂钩，“不脱贫、不脱钩”。

在这种强大的压力下，扶贫干部的行为逻辑，是要在最短的时间内完成各项任务指标，打造出若干拿得出手的亮点。至于扶贫工作的实际效果，特别是长远效果，并不是扶贫干部优先考虑的问题。

普通村民和贫困户，虽然数量众多，却高度分散，既无法表达自己的需求，也无力参与政府的扶贫项目。一位基层扶贫干部，总结当地扶贫经验是，“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走。”扶贫干部与当地大户之间是否有利益输送，我们不得而知，但即便没有权钱交易的腐败行为，扶贫干部也倾向于同能人大户合作。

乡村精英充当了基层政府与农民之间的代理人，这是农村去集体化、农民去组织化之后，农村社会治理的必然结果。

小编发言时间

精准扶贫遭遇的各种乱象折射了当前国家农村治理的困境。这种困境很大程度上源于农民的去组织化和农村社会的分化，农村不再是一个团结的有机的整体，而是四分五裂。

如何才能走出这种困境？我们认为，最为关键之处，不在于贫困治理技术的改进，而在于社会治理结构的改革。只有把分散的农民重新组织起来，把分裂的农村社会重新整合起来，强化村庄公共性，再造村社共同体，国家的资源和政策直接对接到村社共同体，才能解决国家与农民之间交易成本过高的问题，走出基层社会治理的困境。

为了克服乡村精英与普通村民之间的对立，这个新的村社共同体必须是一个扁平化的结构，成员之间相对平等，进行民主管理，村庄能人和普通村民有共同的利益，紧密捆绑在一起。村干部带领村民共同致富，村民利用民主权利监督村干部，形成良性的互动。